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指标结束

世界银行的营商指标已死——全球数据治理万岁!

06.10.2021

2021年9月16日,世界银行草率地埋葬了其最具争议的项目之一营商排名:守口如瓶陈述,银行宣布“管理层 已决定 停产 《营商环境报告》。自2004年以来,《营商环境》对成员国法律体系的商业友好性进行了衡量和排名。在内部调查证实了该项目批评者长期以来的怀疑之后,决定终止该项目:排名数据和方法被操纵,以实现政治上可取的结果,在这种情况下,是为了提高竞争力中国在2018年报告中的排名,沙特阿拉伯在2020年版中的排名。

随着《全球商业环境报告》在耻辱和丑闻中走下坡路,它的终结不仅结束了对世行最具影响力的“知识产品”长达15年的政治争议和学术批评。《全球营商环境报告》的终结还标志着更广泛的全球治理出现了象征性的停顿:它结束了治理时代通过指标;它强调了全球治理中的专业知识、政治和法律关系的变化;它还指出,在竞争多边主义的数字时代,新的全球数据治理形式将取代指标。

DB指示灯的游戏结束

2005年,世行下属的私营部门机构国际金融公司(International Finance Corporation)首次发布《全球营商环境报告》(Doing Business, DB)时,报告集中体现了自由主义全球治理的关键特征:由一个自主的专家官僚机构撰写,根据“客观”证据和专业知识对成员国的表现进行排名;在本质上不是合法的,而是一种非正式的工具,为政府带来声誉激励;以及一套重视放松管制、对全球市场开放和国家竞争外国投资的指标体系,例如劳动力市场自由化以及建筑许可程序。

DB报告很快成为世界银行引用最多的出版物和争议的避雷针。国际劳工组织和工会砰的一声它是对劳工权利,社会科学家和比较律师的攻击指出测量方法上的缺陷。一些政府放宽他们的商业规定为了提高排名,其他人进行了不太真实的“改革”,采取了被称为“改革”的战略游戏的指标,比如只在DB衡量的城市调整商业法规。

事后看来,各方面似乎都在玩弄各种指标。早在2018年,世行研究部门负责人、诺贝尔经济学奖获得者保罗·罗默(Paul Romer)就声称,德意志银行已经骗了智利最近的调查证实,中国和沙特阿拉伯分别在2018年和2020年报告中的排名被操纵。在DB团队成员告密后,一名独立调查威凯平和而德律师事务所由美国黑尔发现,中国官员和银行高级管理层施压DB项目团队升级国家的排名在2018年的报告,这是发表在银行正在进行的资本增加运动,由于担心中国将从银行减资。

当得知中国的排名在2018年的版本中不会提高,反而会恶化时,世行高层停止了已经印发的报告,并与世行团队讨论了提高中国排名的方法。他们考虑将中国的数据与香港或台湾(分别排名第5和第15)合并,或者以有利于中国的方式改变所有国家的计算方法。最后,DB团队修改了他们对中国改革立法的原始评估,使个别分指标得到改进,例如衡量“法定权利”的指标。因此,中国的排名与前一年相同,为78位沙特阿拉伯也发生了类似的情况,该国在2020年报告中被誉为“最伟大的改革者”之一,但由于数据不规范,该国在2021年才得以纠正。

非常坦率的调查报告,基于80.000文件和采访许多前任和现任员工,提供了生动的见解政治化的全球指标和充满破坏性的细节,银行没有看到其他选项比结束游戏的指标。

指标治理棺材上的钉子

DB的消亡不仅对“知识库”作为发展数据和专业知识提供者的信誉造成了持久损害,而且对全球治理和国际法也具有更广泛的意义。在本世纪头十年激增的一系列指标中,DB是国际律师所称的典型例子统治通过指标-一个新的"全球治理技术“这相当于一次演习国际公共当局,在功能上相当于正式立法,有时甚至比正式立法更有力。尽管其他指标——联合国开发计划署的人类发展指数、联合国可持续发展目标(SDG)指标、经合组织国际学生评估项目(PISA)排名、人权指标——仍然存在,但其中许多指标已经失去了最初的吸引力和影响力。从这个意义上说,DB的终结是对以指标衡量的治理方式的致命一击。

这一下降的部分原因与指标设计和(过度)使用有关:方法上的缺陷和高度聚合指标的有限实用性;指标和反指标的过度供应和过度多样化(可持续发展目标有169个次级目标,甚至更多指标)注意力经济的动态和重复排名的新闻价值下降(PISA冲击只有一次);总体上官方发展援助(ODA)的相关性下降,以及的一系列指标,ODA分配特别是(随着私人和混合发展融资和专用信托基金的兴起);以及替代工具的可用性,随着数字技术和大数据技术的改进:当你可以数字收集和处理实际的原始数据时,为什么要使用基于专家调查的综合指标,并将其分解到最小的关联单位?

其他原因与不断变化的政治环境有关。全球治理日益政治化(再政治化)正在重塑专业知识、政治和国际法的关系。民粹主义者对一般专业知识,特别是国际专家机构的攻击,也挑战了指标对客观性和科学性的吸引力。中国和其他新兴经济体的崛起结束了20世纪90年代和21世纪初的单极时刻,形成了一个竞争性多边主义体系:现在世界银行与中国主导的亚洲基础设施和投资银行以及金砖国家控制的新开发银行展开竞争(巴西、俄罗斯、印度、中国、南非)。如果DB的本意是让成员国在全球市场上争夺好的排名和外国投资,那么现在的局面已经到了世界银行在争夺中国投资和牺牲DB的程度。

最后也是重要的一点,治理的衰落有法律原因通过指标。指标越是代表行使国际公共权力,它们就越依赖适当的法律框架来确保其合法性和保护其完整性。很少有国际机构能够颁布这样的法律信息治理的法律框架.德意志银行在世行的次级法律中从来没有一个适当的法律基础,即制定组织和程序规则,以保护其作为科学产品的独立性和完整性,使其作为政策工具在政治上合法化,或提供充分的法律问责机制。联合国对可持续发展目标指标选择了不同的方法,这些指标以次要法律为基础,并在更正式和更政治的过程中制定。这导致了更高程度的政治合法性和接受度,但也增加了迎合各种利益和选民的指标。这影响了它们作为治理工具的能力:虽然千年发展目标仍然能够将政治努力和公众注意力集中在有限的目标上,但可持续发展目标在支离破碎的国际行政环境和专家讨论中更像是内部管理工具。在这方面,它们的命运和功能与大多数人权指标相同,而这些指标一开始就没有得到公众的重视。综上所述,法律框架对指标的合法性、设计和影响的重要性仍然是过去十年指标法律研究的持久洞察力,也是未来全球数据治理的重要教训。

指标已死——全球数据治理万岁

指标的终结并不意味着全球信息治理的终结。相反,如果新的全球大国中国足够关心DB并试图对其施加影响,这表明持续的相关性国际机构的信息活动,以及适用于这些机构的制度性法律。国际机构作为超越个别国家的信息合作中心和可靠数据提供者仍然很重要,尤其是对于威权和民粹主义政权而言。

随着越来越复杂的数字技术成为可用的工具全球数据治理在美国,国际机构也需要重新调整它们的工具、作用和职能。他们将通过对成员国的指标行使更少的公共权力,而通过收集和公布原始数据,更深入地接触国家和个人数据主体,连接研究机构、公共机构和数字平台,参与更精细的全球治理,并为数据治理提供规范和标准。这些活动的成功还将取决于国际机构是否能吸取DB的教训,并设计出足够的法律框架,确保未来全球数据治理的合法性和完整性。

作者
迈克尔 里格纳

迈克尔·里格纳(Michael Riegner)是德国埃尔福特大学国际法和全球行政法助理教授。

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2评论
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